Strategische misrepresentatie van infrastructuurprojecten

07.04.2016

In Vlaanderen staan de komende jaren heel wat grote infrastructuurprojecten op stapel. Om er meteen twee te noemen: de Oosterweelverbinding en de verbreding van de Brusselse Ring. Deze projecten gaan een flinke hap uit de Vlaamse begroting nemen, respectievelijk 3,25 miljard euro en 2 miljard euro

 

Opvallend is dat de initiële begroting voor deze werken stukken lager lag dan vandaag: voor de Oosterweelverbinding ging het in 2000 over 550 miljoen euro en voor de verbreding van de Brusselse ring sprak Crevits in 2013 over 350 miljoen euro. Uiteraard zijn de plannen voor de Oosterweel doorheen het traject sterk bijgestuurd, een brug werd een tunnel, maar het ‘beslist beleid’ kwam er op basis van de eerste inschattingen. 

 

De literatuur leert ook dat die ramingen na uitvoering vaak onderschattingen blijken. Ook Bart De Wever sprak er al over, hij noemde het de pi-factor, al blijkt pi soms veel groter dan 3,14. Als het over de kostprijs van infrastructuurprojecten gaat, kom je snel terecht bij Bent Flyvbjerg. Deze Deense Oxford-professor geldt wereldwijd als de autoriteit op dit gebied. Hij onderzocht honderden infrastructuurprojecten en stelde vast dat 9 op 10 meer kostten dan de geschatte kostprijs.

Flyvbjerg cost overrun

Fout of leugen?

Flyvbjerg vroeg zich af waarom infrastructuurprojecten bijna altijd meer kosten dan vooraf gedacht. Het antwoord volgens Flyvbjerg is dat projecten opzettelijk verkeerd voorgesteld worden.

 

Een eerste hypothese is een technische verklaring: fouten in het schatten van kosten ten gevolge van gebrekkige data, slechte rekentechnieken of verkeerde voorspellingen in prijsevoluties. Als dit het geval zou zijn, aldus Flyvbjerg, zou je even veel over- als onderschattingen krijgen, wat absoluut niet het geval is. Daarnaast zou je kunnen verwachten dat dit soort fouten door de toegenomen kennis af zou nemen. Op basis van alle data die Flyvbjerg onderzocht kon hij echter niet besluiten dat recentere projecten het beter deden.

 

Een tweede type mogelijke verklaringen is economisch. Flyvbjerg maakt het onderscheid tussen eigenbelang en maatschappelijk belang. Economisch eigenbelang is wanneer belanghebbende partijen de kosten opzettelijk onderschatten om zo de uitvoering van het project waarschijnlijker te maken. Maatschappelijk belang als oorzaak van onderschatting komt voor wanneer de opdrachtgevende overheid de uitvoeringskosten zo laag mogelijk probeert te houden door het project opzettelijk goedkoper voor te stellen en zo belastinggeld uit te sparen. Goed bedoeld dus, maar minder levensvatbare projecten kunnen zo de voorkeur krijgen boven betere projecten. 

 

Een derde uitleg is psychologisch: mensen worden enthousiast van bepaalde projecten en daarom schatten ze de kosten te laag. Gezien niet enkel optimisten projecten mogen evalueren zal dit geen doorslaggevende factor zijn voor het onderschatten van de kosten van infrastructuurprojecten.

 

De laatste mogelijke verklaring is politiek. Wanneer politici bepaalde projecten gerealiseerd willen zien, zullen ze de feiten te rooskleurig voorstellen. Dat resulteert in een rooskleurige schatting gebaseerd op een “Everything Goes According to Plan”-scenario (EGAP-principle): zonder vertragingen, een draagvlak voor alle beslissingen (want “het wordt maar een beetje slechter”) en geen gewijzigde situatie op gebied van veiligheid of milieu (zoals dieselgate). 

 

Survival of the Unfittest

Creatief omspringen met de kosten en baten bij infrastructuurprojecten resulteert vaak in een omgekeerd Darwinisme: niet de beste projecten worden uitgevoerd, maar de projecten die er op papier het best uitzien. Dit leidt tot verspilling van belastinggeld.

 
Een ander belangrijk element in mobiliteitsprojecten is de enorm lange termijn tussen beslissing en oplevering. Op het moment van uitvoering voldoet het project niet altijd meer aan de noden die er bij de opstart van het proces waren. De lijst ‘missing links’ die in Vlaanderen gehanteerd wordt als basis voor weginfrastructuurprojecten dateert uit 1997. Een van die missing links, de "ring rond Ronse", de N60 die Gent en Valenciennes (FR) verbindt, is een voorbeeld dat ook na uitvoering van de werken een missing link zal blijven gezien in Wallonië en Frankrijk geen draagvlak is voor deze verbinding. Ook in dit geval werden de kosten onderschat (van 81 miljoen euro in 2010 naar 163 miljoen euro in 2016). Ook andere geplande infrastructuurprojecten kunnen in vraag gesteld worden.


Transparantie is een belangrijke voorwaarde om tot een financieel gezond (infrastructuur)project te komen, iets wat voor onze PPS-projecten niet het geval is omwille van ‘commercieel vertrouwelijke informatie’. Binnen het decreet complexe projecten wordt veel aandacht aan participatie gegeven, maar het blijft afwachten hoe daaraan invulling wordt gegeven.

 

Nood aan intermodale lange termijnvisie 

Om tot een objectieve lijst met infrastructuurprojecten te komen is een lange termijnvisie over de verschillend modi heen noodzakelijk. Voor Vlaanderen zou die visie moeten verwerkt zitten in het Mobiliteitsplan Vlaanderen, dat er eind 2010 had moeten liggen, maar waarvoor we vandaag nog altijd op een definitieve goedkeuring wachten.


Daarnaast bemoeilijkt onze politieke structuur een afstemming over de modi heen: visieontwikkeling voor het spoor, wegen, binnenvaart of fietssnelwegen gebeurt op verschillende beleidsniveaus. Dat leidt tot erg versnipperde informatie. Het ontbreekt aan een instrumentarium om infrastructuurprojecten objectief over de modi en de beleidsniveaus heen te beoordelen en zo de maatschappelijk belangrijkste projecten eerst te realiseren.

 

Dit artikel verscheen in de nieuwsbrief duurzame mobiliteit 57 van 4-07-2016.